국가혁신시스템(NIS)와 지역혁신시스템(RIS)

생성배경

지역혁신시스템론에 비해 시기적으로 다소 앞서 혁신시스템론을 국가경제정책의 가장 중요한 틀로서 체계화하고자 한 것이 국가혁신시스템론이다. 경제 발전에 있어서 혁신의 중요성은 일찍이 슘페터(1912)에 의해 제기되었으나, 주류 경제학계에서는 상당기간 동안 이에 대한 관심을 기울이지 않다가 1982년에 출간된 Nelson과 Winter의 기념비적 저작 이후 슘페터적 관점은 재조명을 받기에 이르렀다. 그러나 혁신적 기업가 개인의 역할을 강조한 슘페터의 단선적 논리만으로는 혁신활동의 이해에 한계가 있다는 점이 분명해지면서 혁신활동의 시스템적, 상호작용적 특성에 대한 인식이 높아지게 되었다(Rosenberg 1976, Freeman 1987). 이와 함께 1980년대 중반 유럽에 비해 원천기술이나 기초과학 수준이 낮은 일본의 국제경쟁력이 왜 유럽에 비해 강한가 하는 데 대한 학계의 관심이 “일본형 시스템”에 대한 연구(C. Freeman, R. Nelson)로 이어진 것도 국가혁신시스템론에 대한 관심을 고조시켰다고 할 수 있다. 국가혁신시스템론의 대표적인 학자들은 C. Freeman(1987), B-A. Lundvall(1988, 1992), R. Nelson(1993) 등이 있다.

국가혁신시스템론이 학계와 정책당국들에 의해 폭넓은 주목을 받게 되면서 혁신시스템 개념의 다양한 층위로의 확장도 동시에 진행되었다. 즉, 글로벌혁신시스템, 지역혁신시스템, 산업(부문별)혁신시스템 등의 등장이 그것이다. 이 중에서도 가장 중심적인 것은 지역혁신시스템론이라고 할 수 있다(Cooke, 2005). 국가혁신시스템론은 국가를 하나의 동질적 구성체로 보고 국가 단위의 혁신시스템 구축 및 활성화정책의 중요성을 강조한다. 그러나 1990년대 초반 Cooke을 비롯한 일군의 학자들 사이에 여러 산업과 다수의 비동질적 지역들의 집합체인 국가를 단위로 하나의 혁신시스템을 구축하는 것은 비현실적이라는 반성이 일어나게 되었다. 특히 상호작용적 학습의 필수 요인은 암묵지의 교환 또는 비시장적 상호의존(untraded interdependencies)관계(Dosi, 1988)의 구축이며, 이에는 주체 간의 지리적 근접성이 중요하다는 점을 인식되게 되었다. 즉, 상호 신뢰관계의 구축과 혁신 네트워크의 형성에 보다 적합한 지리적 단위는 국가가 아닌 지역이라는 점이 강조되면서 지역혁신시스템론이 자리를 잡게 된 것이다. P. Cooke(1992)에 의하면 국가혁신시스템론은 시스템들을 유형별로 구분하지 않았으며, 모든 연구 대상 지역을 동일한 것으로 간주하였다고 한다. 이러한 미비점을 바로잡고자 하는 과정에서 지역혁신시스템론이 체계를 갖추게 되었다는 것이다(Cooke, 1992; Braczyk et al, 1998).

용어설명

‘미스터 NIS’로 불리는 Lundvall은 혁신시스템을 ‘새롭고 경제적으로 유용한 지식의 창출, 확산, 활용과정에 참여하는 요소들과 그 요소들 간의 상호작용관계’로 규정하고, 국가혁신시스템을 ‘국민국가(nation state) 내에서의 그러한 요소들 및 그 상호작용관계’로 규정하였다(Lundvall, 1992). 현대 경제에서 가장 근본적인 자원은 지식이며, 가장 중요한 과정은 상호작용적 학습(interactive learning)인데, 근대 국민국가의 형성은 산업화 과정의 원동력인 학습 과정 가속화의 필수불가결한 조건이라는 것이다.

지역혁신시스템은 논자에 따라 여러 가지로 정의되고 있다. 지금까지의 논의들을 종합하면 ‘상호작용적 학습의 적정 단위로서의 지역 내의 혁신 주체들 간의 신뢰(trust)와 호혜성(reciprocity)을 토대로 지식의 창출, 확산, 활용도를 높이기 위한 일련의 협력시스템’이라고 정의할 수 있다(장재홍, 2003).

지역혁신시스템의 기본 모형

현재 용어의 사용

국가혁신시스템이라는 용어는 국내외적으로 1990년대 중반까지 널리 사용되어 우리나라에서도 대안적 국가발전 모델로 1990년대 중반 주목을 받은 적이 있다. 그러나 국가혁신시스템의 대표 사례로 C. Freeman과 R. Nelson 등이 연구한 일본 경제가 1990년대 중반 이후 20여 년 간의 장기적인 불황에서 벗어나지 못하면서 국내외 학계와 정책당국의 관심이 크게 줄어들었다. 반면 산업 간, 부문 간 연계 및 공간적 집적의 중요성을 단순명료한 경쟁력 다이아몬드 모형으로 제시한 M. Porter(1999)의 산업클러스터론이 이론적 근거의 취약성에 대한 비판에도 불구하고 각국의 정책당국자들 사이에서 큰 인기를 끌게 되었다. 지역혁신시스템론도 Porter의 산업클러스터론의 그늘에 가려 2000년대 들어 인기가 줄어든 것이 사실이다. 그러나 장재홍(2004)이 지적하듯이 산업클러스터론과 지역혁신시스템론은 배타적이라기보다는 상호보완적이라고 보는 것이 타당하다. 즉, 하나의 지역혁신시스템 내에는 다양한 산업클러스터가 존재할 수 있고, 각각의 산업클러스터 내부적으로는 산업별 하위 혁신시스템이 작동하고 있기 때문이다. 이는 EU, 미국 등에서 지역혁신이라는 용어가 클러스터라는 용어와 더불어 여전히 중요한 정책 용어로 사용되고 있는 것이 이를 말해준다. EU는 향후 2020년까지의 발전전략인 스마트전문화(Smart Specialization)전략의 매뉴얼을 지역혁신전략 3(Regional Innovation Strategy 3)으로 명명하고 있으며, 미국의 오바마 정부는 2011년부터 연방정부 차원의 지역혁신클러스터(Regional Innovation Cluster)시책을 추진해오고 있다(장재홍, 2014).

우리나라의 경우 2000년대 전반 참여정부에서 산업클러스터와 지역혁신시스템이라는 두 용어 모두 매우 중시하였다. 즉, 시ㆍ도별 전략산업 육성, 혁신도시 건설 등 지역발전을 위한 대규모 사업들의 이론적 틀의 역할을 하였다고 할 수 있다. 최근에는 국가 및 지역 발전을 위한 연구개발 영역 구분 문제와 관련하여 산업통상자원부, 미래창조과학부, 국가과학기술심의회 등에서 NIS, RIS라는 용어를 가끔 사용하고 있다. 즉, 국가 차원의 연구개발은 NIS, 지역 발전을 위한 연구개발은 RIS라는 용어를 편의적으로 사용하고 있다고 할 수 있다. 그러나 양자 간의 명확한 구분은 아직 이루어지지 않고 있으며, 각 부처 및 국가과학기술심의회와 지역발전위원회의 관할 영역 설정 문제도 여전히 논의 대상으로 남아 있다.

참고자료·문헌

• 장재홍, “국가균형발전을 위한 지역혁신체계 구축방향”,「KIET 산업경제」, 산업연구원, 2003
• 장재홍: “혁신시스템과 클러스터; 그 개념과 상호관계”, 「e-KIET 산업경제정보」, 산업연구원, 2004
• 장재홍, 「지역혁신정책과 지역균형발전 간의 관계 분석 및 정책 대응」, 산업연구원, 2005
• 장재홍, “지역정책의 논거와 패러다임”, 「지역정책」, 제1권 제1호 권두논문, 한국지역정책학회, 2014
• Braczyk, H., P. Cooke and M. Heidenreich(eds.), Regional Innovation Systems, UCL Press: London, 1998
• Cooke, P., “Regional Innovation Systems: Competitive Regulations in the New Europe”, Geoforum 23, 1992, pp. 365-382
• Freeman, “The National Innovation Systems in Historical Perspective”, Cambridge Journal of Economics, vol. 19, no. 1, 1995
• Freeman, C., Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan, Pinter, London, 1987
• Lundvall, B-A., “Innovation as an Interactive Process: From User-Producer Interaction to the National System of Innovation”, in G. Dosi, C. Freeman, R. Nelson, G. Silverberg and L. Soete(eds.), Technical Change and Economic Theory, Pinter: London, 1988
• Lundvall, B-A. (ed)., National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, Pinter Publishers, London, 1992
• Malerba, F., “Sectoral Systems – How and Why Innovation Differs across Sectors”, in Fagerberg et al.(ed.),The Oxford Handbook of Innovation, Oxford University Press:London, 2004, pp. 380-406
• Nelson, R. and S. Winter, An Evolutionary Theory of Economic Change, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1982
• Nelson, R. (ed.), National Innovation Systems, Oxford University Press, Oxford, 1993
• Porter, M. E. 1999. “Cluster and the New Economics of Competition”, Harvard Business Review, November-December 1999
• Rosenberg, N., Perspectives on Technology, Cambridge University Press, Cambridge, 1976
• Schumpeter, J. A., The Theory of Economic Development, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1934 (original German edition published in 1912)

작성자 : 장재홍(산업연구원 선임연구위원)